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制度变革与商会治理的转型

来源: 作者: 日期:14-08-21, 06:12 PM

【内容提要】 党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,十八届三中全会要求“改进社会治理方式,激发社会组织活力”,政府与社会及社会组织之间的关系发生着深刻的变化,商会治理的转型为其中的重要表现。既有的双重管理体制引发一系列摩擦和冲突,不少地方尝试推进调适性的改革试点,最终由一元管理取代双重管理。“政府放权”、“商会自治”及“资源市场化配置”是制度变革的关键性因素。为此,政府应通过对商会活动的“事前预控”向“事后监督”转变、引入商会之间的竞争机制、促进政府与商会相互增权以及引导商会完善法人治理结构来推动治理转型。
【关 键 词】商会/制度变革/治理转型/商会治理/一元管理

     [中图分类号]C912.2 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2013)06-0076-10
    改革开放以来,在市场机制和政策引导的双重作用下,商会作为国家与社会间的中介组织,发挥着越来越重要的桥梁和纽带作用。然而双重管理体制约束和影响了商会的扩大发展,日益无法满足经济社会发展的需求。在各地改革试点的基础之上,2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》提出行业协会商会类等四类社会组织实行直接登记,由此开启了社会组织登记管理制度由双重管理向一元管理的体制转轨过程。此外,十八届三中全会提出的改进社会治理方式、激发社会组织活力,以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求的进一步简政放权、深化行政审批制度改革,进一步推动了该体制转轨的深化。直接登记制的实行,对政府改革和商会治理而言,既是重要的时代机遇,又是复杂的现实挑战。
    一、制度变革的现实命题
    (一)体制摩擦与政社关系的调适
    建国以来,政府为了保持经济发展与政治稳定,通过行政手段对社会进行全面控制,建立“政社合一”的社会管理体制。1978年起,我国开始由计划经济体制向市场经济体制过渡,1989年颁布的《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》)确立了我国社会组织登记管理制度的双重管理体制,该《条例》于1998年进行了修订,但新条例仅对非法人社团的合法性、社会团体的成立条件及章程内容等问题进行了重新界定与补充,仍然延续了双重管理体制。该体制的初衷是实现双重管理和双重负责的“双保险”机制,以分散社会组织活动带来的政治风险和政治责任。①在该体制下,商会受到业务主管单位和登记管理机关(民政部门)的共同监督管理:商会的成立、变更、注销需先经过业务主管单位的前置审查,再由登记管理机关进行登记或备案;登记管理机关对商会的年度检查需经过业务主管单位的初审环节;业务主管单位应协助登记管理机关共同监管商会的违法行为。
    时至今日,社会经济的快速发展对商会组织的需求急剧扩张。一方面,商会作为社会中介性组织,在政府与市场主体之间的有效沟通,以缓解“政府失灵”②引发的社会矛盾。另一方面,商会所具有的代表行业利益、协调成本和价格、组织企业联合行动及消除市场壁垒等经济功能的发挥,③可以减少“市场失灵”④引发的经济影响,规范市场行为,维护市场秩序。然而,这种双重管理体制的弊端日益显现,商会组织发展不足与经济社会需求之间产生了较为突出的供需矛盾。
    一方面,双重管理的准入条件设置过高,导致商会建立成本高昂,组织规模发展偏小。《条例》对社团的法律合法性规制采用“预防制”,即社团的成立需经申请且得到登记管理机关和业务主管单位的双重批准和特许后,才能具有合法性。双重准入门槛加剧了商会获得合法身份的难度,一些业务范围不易界定或跨行业的商会因难以找到业务主管单位而无法登记,未经登记开展活动的现象比较普遍;一些民间商会则受“一业一地一会”限制(《条例》第十三条第二款规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体时,登记管理机关不予批准筹备),只能挂靠业务主管单位,缺乏独立法人地位。以“预防制”为特征的社会组织登记管理制度,不可避免地导致“重登记、轻管理”的不良风气盛行。
    另一方面,双重管理体制下的商会运作行政化趋向明显,经济社会功能偏弱。吴敬琏教授指出:“行业协会、商会患上了‘行政顽疾’。这种在改革中形成的企业界的社群组织变成了政府机关的附属物,被定性为‘政府授权进行行业管理的中介机构’”。⑤其原因在于双重管理的制度安排下,业务主管单位权力的过度膨胀。体制内生成的商会,是经济改革中“计划取向”与“市场取向”博弈调和的过渡性安排,其较为浓厚的行政性色彩决定了对政府的较强依赖性,也意味着自主性的缺失。在政府的主导和推动下,商会以其作为业务主管单位能够顺利通过审查而成立并开展活动,但主管单位为减少风险和加强控制,一般会采取由商会承接部分行政管理职能、委派和推荐领导人干预商会自治等手段,这与商会组织自身的互益性原则是相悖离的,违背了以组织成员共同需求为导向提供服务的基本原则,无法真正代表其组织成员的利益。
    要在社会创新管理中加强社会建设,调整乃至于根本解决双重管理体制所带来的一系列问题,必然要求政府转变职能,放权让利,实现“政社分开”。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(下文简称《方案》)明确提出:“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能,必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系,深化行政审批制度改革,减少微观事务管理,该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合,以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用……”⑥大力推进政社分开,正确厘清、科学定位政府与社会组织的关系,有利于社会组织的健康发育、有效成长,有助于进一步转变政府职能,从“全能政府”向“有限政府”转型,构建政府与社会组织之间边界清晰、功能协同、组织完善的新型互动关系。
    在这一基础上,商会作为经济类社会组织,其管理制度变革具有明确的目标:以党的十八大明确提出的加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制为改革的指导方针,努力实现以“三个改变”——双重审批改变为民政部门直接登记、双重管理改变为多部门依照各自职能管理、“重登记,轻管理”改变为“宽登记,严管理”为特点的“现代性”,与当前经济社会发展状况相适应;与此同时,以实现《方案》制定的“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会,引入竞争机制”⑦的要求为改革方向,以满足市场经济发展中商会多元功能的广度发挥。
    (二)地方改革试点的突破与限度
    不少地方政府意识到改变双重管理体制的紧迫性,着手开始进行试点改革,总体方向是推动双重管理向一元管理的体制转换。总体上看,可归纳为三种类型:
    第一种类型是以保留并改革业务主管单位为特征的新二元管理模式。该模式沿袭了双重管理体制,通过两种方式改革业务主管单位。其一为以工商联作为商会的业务主管单位,包括无锡市、杭州市、温州市和嘉兴市等;其二为以工经联作为商会的业务主管单位,包括河北省和鞍山市。⑧该模式的优点在于将行业协会商会归口到工商联或工经联,不仅解决了体制外生成的商会因找不到业务主管单位而无法登记的困境,同时简化了业务主管单位的数量,节约了行政成本。其缺点在于均未触及制度变革的根本,工商联或工经联均为社会团体的性质,虽然作为业务主管单位,但实际职能和资源有限,尤其是工商联依照法律按国家行政区划设置组织机构,功能发挥一定程度上依赖政府的委托与授权,难以完全实现“政社分开”。
    第二种类型是以增加统管商会发展的政府机构为特征的三元管理模式。该模式在传统双重管理体制的基础上,通过组建专门的、过渡性政府机构来统一负责协调商会的发展,剥离业务主管单位的协会组建权,形成登记管理机关负责登记管理和年检、业务主管单位负责业务指导和监督、专门与过渡性政府机构负责统筹业务管理的三元管理新格局。包括上海市行业协会发展署、北京市行业协会和市场中介发展办公室、深圳市行业协会服务署以及天津市行业协会脱钩办公室。⑨该模式的优点主要体现在三方面,一是可以由该机构作为转型时期业务范围不易界定和跨行业商会的挂靠单位,加强规范管理,加快政社分离;二是有利于专项促进行业协会商会的发展;三是政府机构的性质所具备的资源和行政权力能够更好地协调各政府部门与行业协会商会间的利益。该模式也存在弊端,在双重管理体制上又增加了一个行政性质的主管单位,在增加管理成本的同时,还可能加剧行业协会商会的行政化色彩。
    第三种类型是以取消业务主管单位的前置审批为特征的一元管理模式。广东省和深圳市是一元管理体制的开创者。该模式突破了双重管理体制的改革,不仅改变了商会的生成机制,商会“上户”无需再找“婆家”,商会筹备组不必先经过业务主管单位的许可就能直接将申报材料递交登记管理机关;同时还破除了商会的发展限制,体制内生发的行业协会商会不再需要因依附关系而被迫行政化,体制外生发的民间商会可以获取独立法人地位,成为真正意义上的社会自治主体。该模式同样存在可能出现的问题,如脱离业务主管单位的前置审查后,商会对登记机关的依附性加强,可能重演行政化;由于政府与商会间、商会与社会间的信息不对称,商会难以完全脱离业务主管单位等。
    上述的地方改革试点为解决传统双重管理体制的困境提供了重要的经验样本。在地方试点的基础上,《方案》明确提出改革社会组织登记管理制度,“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理,切实履行责任。”⑩《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》(国办发[2013]22号)则要求民政部会同法制办于2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作,落实对四类社会组织实行民政部门直接登记的制度;发展改革委、民政部会同国资委等有关部门逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,探索一业多会,引入竞争机制,于2014年12月底前总结脱钩工作、一业多会试点经验,研究提出逐步推开的意见,于2015年基本完成行业协会商会与行政机关脱钩,出台实行一业多会的具体办法;民政部、中央编办应于2017年基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。随即北京、天津、浙江、湖南、江苏、辽宁、山东等全国各地纷纷颁布《社会组织直接登记管理办法》,开始试行四类社会组织直接登记制度。至此,行业协会商会的双重管理体制开始退出历史舞台,逐步由一元管理体制取代。
    二、制度变革的内在动力及其逻辑
    商会与政府权力的互动博弈是商会登记管理制度变革的动力与内在逻辑。博弈指的是理性的多决策主体在给定信息的环境下,做出自身利益最大化决策的同时,实现利益冲突的不同决策主体间的合作。(11)商会产生和存在,源于它是作为寻求“市场失灵”和“政府失灵”之间第三条道路的有效制度安排,在保持政府与市场之间的平衡起到关键作用。(12)作为社会组织,商会既是社会的结构性要素,又是国家治理的非政府主体,政府与社会共同赋予了商会参与治理的决策权力。商会作为多元化的利益群体之一,通过参与政府决策的互动形式以寻求利益表达机制和途径,与政府之间随既定利益的变化,形成管制、冲突、分立抑或合作的复杂关系。
    在双重管理体制下,由于政府对商会进行严格管制的权力配置,以及法律法规缺乏或不完善,双方不能达成相互影响的有约束力的协议,商会与政府在利益相互影响的局势中形成了自身利益最大化的非合作博弈(13)。双方的博弈过程以理性决策者为假设前提(即政府代表公共利益,商会以维护会员利益为宗旨),并围绕权力配置展开。各方基于自身利益最大化的纳什均衡(14)很可能是演变为现实中的“囚徒困境”。
    在情景化的博弈过程中,当商会在政府授权的情况下能够有效维护公共利益时,政府会选择下放权力;当政府预测商会在授权后可能因追求会员和行业利益而具有损害公共利益时,则会采取控制权力的保留做法;如果商会可以通过政府放权或主动争权的途径改变因自治权的丧失阻碍自身发展的现状,商会则会在利益最大化的驱使下要权;但当商会自身发展不足,需要通过依赖政府获取扶植来维系生存发展,同时承接政府因职能改革而下放的职权会导致运行成本高于收益,此时商会则不会愿意接受权力。
    
    之所以判定商会与政府之间因双重管理的体制运作形成了“囚徒困境”格局,原因在于该制度是以“政府不放权、商会要权”的双方各自利益最大化为特征,然而基于各自利益最大化的博弈结果就整体公共利益来说并不是最大的(如表1中Ⅰ模型所示)。(15)政府认为此举措能够有效控制政治风险和规范行业发展,以此来保障公共产品的提供及维护市场秩序,然而却忽视了此举措会与此同时失去商会满足公共需求与规范市场行为的作用,从而产生了“零和”(16)结局。
    改革开放后,商会组织在经济体制改革促进社会发展的作用下,必须通过获取自治权才能加快发展,因此“政府不放权,商会不要权”(如表1中Ⅲ模型所示)、“政府放权,商会不要权”(如表1中Ⅳ模型所示)的两种状态不具备存在的现实价值。政府在商会“要权”的给定策略下,只有“放权”与“不放权”两种选择,如何使政府自身利益最大化,是制度变革的内在逻辑。
    如前所述,双重管理体制下的“政府不放权、商会要权”的Ⅰ模式已无法解决商会发展不足与社会经济发展对商会功能极大需求的矛盾,无法实现公共利益最大化。因此,政府只有选择“政府放权、商会要权”(如表1中Ⅱ模型所示),将手中的权力顺利地转移到商会,双方因权力的转移成为拥有各自权力的平等治理主体,促使商会在获权基础上维护公共利益的效益大于政府因放权可能产生的风险,从而实现集体利益最大化。同时,通过制度形式使双方形成具有约束力的协议,促使非合作博弈向合作博弈的转化,从而实现“合作博弈双方的利益都有所增加,或者至少是一方的利益增加,而另一方的利益不受损害,因而整个社会的利益有所增加”的目标。(17)(见图1)
    
    图1 由非合作向合作的博弈演变
    “政府放权、商会要权”是公共利益最大化的模式选择,可通过“成本—收益”均衡图进行证明。假设社会经济发展对商会功能的需求为曲线D,政府赋予商会进行功能发挥的权力为供给曲线S,需求与供给实现均衡时为E点,政府进行社会管理的成本为P轴,取得的相应社会经济发展收益为Q轴。商会与政府间的均衡可分为需求或供给单方变动、需求与供给同时变动两种情况。
    
    
    
    图3-1 需求与供给增长幅度相同时的均衡图
    图3-2 需求增长幅度大于供给增长幅度时的均衡图
    图3-3 需求增长幅度小于供给增长幅度时的均衡图
    图3 功能需求与组织供给同步变动时的均衡
    由此可见,在商会积极争取自主权的情况下,政府为进行有效的社会管理,实现公共利益最大化,在利益权衡后选择下放权力,并通过制度化的形式推动双方非合作博弈向合作博弈的转化,从而实现双赢的结局。正是政府与商会间的组织博弈,直接推动了登记管理制度由双重管理体制向一元管理体制的转变。
    三、治理转型的关键要素与现实约束
    传统的计划经济体制时期,政府控制、商会依附、政会合一的治理结构,使在特定时期内实现了短暂均衡。然而这种均衡建立在政府剥夺商会平等自治主体身份的基础上。随着市场经济的深入发展和社会组织的逐步成长,商会作为社会组织发挥的经济、民主和法律创制功能形成了比较优势,动摇并瓦解了这种初始均衡。当然,客观上看,要通过登记管理制度的改革,实现商会治理的根本转型,必须重视其内在要素和约束性条件。
    (一)治理转型的关键要素
    商会治理的转型分为三个层面:宏观层面是治理主体的转型,经济领域公共事务的治理主体由商会逐步取代政府;中观层面是治理主体间关系的转型,由基于行政隶属的命令关系转变为基于制度规范的引导协同关系;微观层面是治理主体自身的转型,商会内部治理由依附政府向构建与完善独立自主的法人治理结构转变。(18)因此,治理转型的关键要素也相应地体现在政府的“如何放权”、政府与商会之间的“资源如何分配”以及商会的“如何自治”。
    首先,政府如何放权是商会治理转型的前提。一元管理的实施,是政府下放公共事务管理权力的直接尝试。当然,实践中尚存在着诸多因素可能影响到政府部分行政管理职能有效地向商会进行转移。一是我国政府职能边界不清,加上尚未出台行业协会商会的专门法,仅通过一部社团管理条例及诸多党政机关的法律性文件,将行业协会商会与其他各类社团组织一并管理,(19)商会在公共事务管理中地位、职能和权限仍不明晰,政府放权的制度化与法制化必须并行;二是实行直接登记制后,无业务主管单位的商会与存在业务主管单位的商会并存,可能出现不公平竞争。随着一元管理体制的深入发展,政府的改革方向是将业务主管单位由管理主体转变为指导主体。如何保证商会和业务主管单位的既定利益在不被损害的前提下,实现商会治理的公平和效率,这就要求政府放权时充分考虑商会组织间的沟通与协调;三是直接登记制的初衷在于去行政化,然而商会在脱离业务主管单位的前置审批后,登记管理和日常监督等多项职责促使登记管理机关成为唯一的权力主体,尤其是等级评估、政府购买等措施的推行,进一步强化了登记管理机关的权威性和影响力,可能在一定程度上反而强化商会对行政机关的依附性。(20)
    其次,资源如何分配是商会治理转型的保障。我国从计划经济向市场经济的全面转轨,是一个重大的制度变迁过程。整个过程具有路径依赖的特征。(21)商会登记管理制度的改革,在这一宏观背景下,同样也具有“路径依赖”的特征。毫无疑问,我国仍处于转轨时期,政府正加快社会管理体制健全和完善,但仍然习惯于通过强大的行政权力支配和运用公共资源。在公共资源尚未由市场主导的情况下,商会须通过获取政府支持以谋求发展,很可能倾向选择原有的体制路径和既定方向,避免因另辟路径而失去既有的公共资源获取渠道。而业务主管部门在确认改革能够重新巩固和扩大既定利益之前,同样力求巩固现有制度,阻碍进一步的变革,哪怕新的制度安排较之现有体制更为有效。因此,直接登记制实施后,公共资源如果依然由政府掌控,可能出现两种后果,一是商会由依附业务主管单位转向依附登记管理机关,无法消退行政化色彩;二是业务主管单位在丧失协会建制权后,以业务指导为借口重新对商会进行控制。由此,实现公共资源的分配与政府主导脱钩是政会分开的重要保障。
    再次,商会如何自治是商会治理转型的核心。一元管理体制降低了商会的准入门槛,也破除了商会对业务主管单位的强制依赖,一定程度上能够维护商会组织的自主性。不可否认的是,任何权力都具有被滥用的特性。商会在自我管理和自我服务的过程中,如果内部的民主监督机制和自治规章不完善,无法有效地自我约束,则会影响到商会功能的发挥。同时,商会作为互益性组织,维护全体会员利益并形成组织的公共利益。要充分重视和避免行业协会、商会侵犯个别社员的利益和社会的公共利益,要把行业协会、商会的职权限定在维护会员企业权益的职能范围内。(22)因此,当商会的公共利益与社会公共利益、商会会员个人利益相矛盾时,只有建立完善民主规范的自治机制,才能避免可能出现的损害后两类利益的行为。“寡头统治铁律”(23)中组织的集体权力存在,因多数成员无暇顾及组织事务而被少数成员垄断的缺陷。因此,内部治理结构的完善和良性运转,在一定程度上能够克服商会被少数强势成员操控的问题。
    (二)商会治理转型的现实约束
    一元管理体制由建立到完全取代双重管理体制的后双重管理体制时期,商会与政府均不可避免地延续了传统登记管理制度的“职能转移悖论”,商会因未被赋予独立履行的职能,缺乏约束行业企业的合法性和相应的资源汲取能力,阻碍了商会治理结构的完善,也正因为商会治理结构的缺陷,政府不愿或不敢将职能转移给商会,(24)且这种路径依赖的影响在短时期内难以消除,进而影响到由管制向协作的转型进程。这种现实约束和缺陷,集中体现在现在商会主体、外部环境与政府介入三方面。
    从商会治理组织的角度,内部人控制的风险和人才缺乏问题不能回避。(25)一方面,双重管理体制时期,商会成立时门槛高、资源稀缺的生存环境,促使精英治理模式的产生。精英人物利用行业、行政、技术或个人魅力优势,能够有效弥补商会在资源、能力与合法性等方面的缺失。但这种方式产生了许多负面效应,如商会领导人施行家长作风,民主决策中只体现少数人的意志;虚设理事会,由秘书长决定商会事务;利用政府委托授权的审批职能,收取审批费用或向企业乱收费;改变商会性质,迫使商会从事营利性的经营投资活动;退休政府官员通过在理事会挂职的方式,利用行政资源获取收入等。另一方面,当前商会存在工作人员数量少、专职人员少、年龄老化、人员激励不足等问题。(26)部分商会由于资金不足,其专职人员的工资待遇普遍不高,加之缺乏参加社保、医保、住房、职称等方面的政策规定,造成商会人才的缺乏,导致商会成了离退休官员发挥余热的场所,党政兼职人员过多,专职人员偏少且素质较低等现象的产生。(27)
    从商会治理结构的角度,普惠性、代表性不足和服务功能偏弱成为商会发展的瓶颈。商会作为互益性组织,其根本宗旨是实现会员利益最大化。然而在实践中,当商会内部存在利益冲突时,产生了支配权大小按缴纳会费多少分配的现象,对商会贡献大的个人会员利益有权被优先代表,控制商会的大企业也掌控着协会话语权。此外,虽然实行了直接登记制,但“一业一地一会”的限制性竞争原则还未改变,部分企业因最优组织规模的限制无法加入商会,又无法通过成立新的商会代表自身利益,其不同于会内企业的特殊利益则无法被代表。同时,现有商会多数处于谋求生存的起步阶段,受资金不足等因素的限制,向会员提供的俱乐部产品和向行业、社会提供的公共物品不足,难以真正发挥为会员服务的作用。(28)
    从商会治理规制的角度,组织运作规范缺失影响商会治理转型的顺利推进。目前,政府层面尚未出台行业协会商会的专门立法,商会的法律地位、权责等问题没有法律法规的明确规定,且当前探索直接登记、“一业多会”、政府购买服务、政府职能转移的指导依据为层级较低的民政部门出台的政策性文件,导致商会自治无法可依。多数商会仍未形成议事、人事、财务、档案管理、信息公开、监管等配套制度,即使建立了相应制度也存在虚设现象,人治色彩浓厚,导致自身管理体制不规范,不仅难以实现组织运作的民主、公开、高效,而且影响了商会对内对外的公信力。
    就政府而言,在职能转变推动商会治理转型的过程中,与之相对应的行政能力的提升必须得到高度重视。首先,负责组织登记的职能部门将面临巨大的事务压力。直接登记制降低了商会的准入门槛,加上各地“一业多会”的不断探索,商会的注册登记数量势必增加,民政部门将面临巨大的审批登记压力。加上取消前置审批环节后,对新成立的商会进行日常监管的职责将完全转移到登记管理机关,在人力、物力、财力方面迅速形成巨大压力。
    其次,职责部门职责不清,缺乏有效协同配合。在部分地区开展的直接登记制的实践中,由于相应政策的出台滞后于业务主管单位前置审批的取消,导致登记管理机关与业务主管单位之间职权、职责不清,部分业务主管单位以未参与登记管理为由,推诿有关工作职责。(29)民政部门难以对大量的商会组织进行全方位监管,需要公安、财政、税务等相关部门的参与和协助,然而相关的配合政策尚未出台,导致民政部门在商会治理转型中面临“一抓就死,一放就乱”的难题。
    再次,监管体制不统一,潜在风险丛生。后双重管理体制时期,原有的商会仍实行双重管理体制,拥有业务主管单位赋予的资源和保护,而新成立的商会实行一元管理体制,在资源依然由政府主导的环境下,监管体制的不一致产生了不公平竞争,可能引发新成立商会的利益受损。两种体制并存的现状还促使枢纽型社会组织的兴起,其性质是基于民政部门管理需要的产物,加上政府委托的年审、评估等职能使其影响力大幅扩张。目前,政府仍未对枢纽型社会组织的地位、职能、监管等进行相关界定,枢纽型社会组织演变为“二政府”的潜在风险同样对商会治理的转型产生影响。
    四、商会治理转型的基本思路
    客观上,在现有“大政府—小社会”格局下,国家行政权力占据垄断地位,商会治理的转型依赖于行政力量的大力推动。为有效整合商会治理“政府放权”、“资源市场化配置”及“商会自治”三个关键性要素,政府在制度变革的过渡阶段应围绕加强“事后监督”、引入竞争机制、转变管理机制、引导商会完善“依法自治”的法人治理结构等方面开展推进工作。
    (一)由“事前预控”向“事后监督”转变
    在传统的双重管理体制运作中,政府通过业务主管单位的前置性审批申报与登记管理机关的核准性注册登记对商会进行“事前预控”型监督。商会治理的转型要求政府改变传统的监督模式。由于商会一元管理体制取消了业务主管单位的前置性审批环节,登记管理机关对商会的核准依据是形式审查,即商会申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式时便应当给予登记。实质审查是对商会申请人所提供材料的内容真实性与合法性的审查,是保障商会持续发展的必备条件。因此,只有加强“事后监督”才能降低实质审查缺乏可能存在的风险。此外,行业自律机制的实现也需要他律作为保障。商会成立后,其发展过程中存在的内部监督机制作用的有限性决定了外部监督机制存在的必要性。(30)
    因此,商会治理转型对政府的监管方式提出了新的要求。黎军教授谈到基于法治的行业协会商会的自治,应当做到“行政监督方式应当慎用,立法监督方式可用,而司法监督方式最合适。”笔者认同此观点,在转型时期,政府应由双重管理体制下“以行政监督为重点”转变为“重立法、严司法、轻行政”的监督模式,以适应一元管理体制的需要。即“在民事诉讼(31)和行政诉讼之间选择合理的司法介入方式,在允许司法介入行业自治的同时,应要求法院保持相对谨慎的态度并遵循必要原则,以防止对社会自治的不当干预”。(32)对于政府而言,行政监督是最直接、最有效的管控方式,政府的主动性决定了此种积极权力容易产生干预商会的行为。实行一元管理体制后,商会自治权的强化与政府登记管理、业务管理权限的弱化,必然要求以第三方消极权力对商会进行监督,以保证其公平、公正、公开。
    合规性监管是“事后监督”的核心,既强调监管主体对商会的行为和活动是否符合法律法规进行监管,又要求监管主体的监管工作依法进行。因此,现阶段最迫切需要的是立法机关加快商会治理转型的相应法律、法规的制定,使司法部门的行政诉讼、民事诉讼等监督行为有法可依,也能严格规范行政监督的合法性与合理性。
    (二)引入竞争机制推进商会自治
    加强“事后监督”并不代表政府与商会的关系由“控制”完全取代“自治”,而是在两者之间寻求最优均衡。有学者认为,多元主义商会监管模式主张“通过多元组织间的相互竞争来抵消彼此权力的过分扩张,从而形成他们间的相互监控,因而一般不需要第三方的其他控制机构存在”(33)。法团主义商会监管模式主张“通过将由下至上建立起的纵向塔层关系的、具有垄断地位的商会整合进国家体制中,通过对商会最顶端的管理和控制来实现对商会的监管”(34)。我国正处于体制转型中,行政支配社会、社会寻求自治的现实国情,决定了政府与商会之间既无法实现“权力竞争与制衡”的高度竞争性多元主义,通过纵向塔层进行全方位监控的法团主义式合作,难免使商会无法摆脱国家的科层制统治。(35)政府对商会的监控仅限于保障其行为的合法性,在法律限定范围内以第三方的身份对商会间的竞争进行仲裁,以法律、制度规定确保政府不对商会自治事项进行干预,从而发挥制度整合作用,减少商会自治的外部性。同时,将多元主义的市场竞争引入商会的自主性发展。在资源、权力不均衡的情况下,防止商会以与政府联合进行精英统治的方式获取利益,陷入对国家依赖的恶性循环,从而保障商会的均衡发展。
    一方面,政府应破除“一业一地一会”的限制,将商会的准入权(除核准登记权外)和退出权交还市场机制,促使商会治理步入民治时代。只有改变“一业一会”的非竞争性原则,引入“一业多会”的公平竞争机制,才能杜绝“抢先成立了的不办事,想成立的又没资格”、“商会组织内的龙头企业实行垄断”、“产业链上的不同细分行业不能登记成立多个商会组织,部分商会只能挂靠在省工商联成为二级商会”等不良现象,既降低了准入门槛,又通过优胜劣汰的退出机制加强了管理。(36)
    另一方面,推行公共资源市场化配置是商会治理转型的应有之义。政府应当依法采取公平竞争方式对公共资源予以配置,从而实现政府资源转向会员与行业的服务导向。例如组建公司制国资运营机构、改革行政审批制度(对妨碍市场公平竞争的审批项目予以取消,对可以用市场机制代替的审批项目予以下放)、简化并放宽投资项目审批程序和准入限制、完善招标投标市场管理体制等,这些措施能够为公共资源配置市场化提供体制保证。从商会角度来看,通过不断增强提供俱乐部产品的能力并积极参与公共事务治理,以获得组织可持续发展的必要资源的途径,亦为一条可行道路。(37)
    (三)以“三个转变”促进政府与商会相互增权
    商会治理转型是推动政府体制改革与职能转变的创新实践,必然要求政府与商会之间的关系由零和博弈转变为实现一种互惠、合作、共赢的相互增权。(38)因此,在商会制度变革过程中政府应当努力实现“三个转变”。
    一是在管理理念层面实现由管控型向协作型的转变。政府推动商会治理的转型,不但是社会组织比较优势加强的博弈结果,也是政府为促进商会等市民社会组织共同承担公共管理职责的权衡选择。政府应当大力推行政府向商会转移职能、购买公共服务、财政资金支持等制度,制定配套措施,培育扶持商会的发展;鼓励商会组织参政议政,增加商会成员在各级党代表、人大代表、政协委员中的比例,提高商会社会地位,拓宽利益表达渠道,才能使商会组织高效发挥应有的功能。
    二是在管理模式层面实现由粗放型管理向精细化管理的转变。一元化管理体制建立后,要求政府废除静态、单一的传统管理模式,逐步建立动态、精细的现代管理模式。实施动态、精细化管理应以“民主—自治”为原则,对商会的组建与发展以指导取代管控,把通过政策创制指导商会依法、依章程发展作为工作重心,灵活运用信息化手段、转移途径等进行年检、评估等事务性工作。此外,界定民政及相关部门行政监管职责、监管内容,建立联合监管机制,通过设立统一监管机构专门进行部门沟通与协调;推行商会财务税收制度改革,以税收优惠为杠杆,规范与引导商会行为。
    三是在管理手段层面实现由直接管理向间接管理的转变。随着直接登记、“一业多会”等制度的发展,商会组织数量种类会不断增加,且规模大小不一、层级高低不同、人员结构松散,传统的直接管理会浪费更多的行政资源。这就要求大力培育和发展社会组织促进会、联合会、服务中心等枢纽型社会组织引导商会实行自律管理,并制定相应的政策法规对其功能的发挥进行规范。同时,发挥同业监管、公众监管、舆论监管等社会监管的功能,扩大社会监管参与渠道,加大对间接管理特点规律的探索研究,积累行之有效的间接管理方法和经验。
    (四)引导商会组织完善法人治理结构
    商会自治所具有的限制竞争、过度管制、阻碍效率提高及增加中小企业的成本等局限性,(39)要求商会实现三个层次的自治:最高层次的自治行为是道德驱动的内部治理,以商会领导层的个人能力和威望来规范组织的发展;第二层次的自治是舆论监督和道德规范约束;第三层次的自治是制度化的内部治理,以内部规章制度和管理程序来防止“精英统治”的寡头倾向,弥补商会会员监督动力不足的缺陷。(40)商会由控制向自治的转型,要求实现制度化的内部治理,这有助于行业协会、商会实现决策机构的会员大会、管理机构的理事会和监督机构的监事会三者之间各有其权力又互相制衡的法人治理结构。
    为此,首先需要规范与指导商会监事会作用的发挥,将各部门的相互监督工作落实到位,保障商会通过分权与授权的方式实现会员和工作人员的有效参与和民主决策,改变内部人控制、内部监管缺失等问题;其次,督促商会完善内部管理制度,建立且依章程落实信息公开、奖惩、议事、人事、财务等配套制度,促使商会的日常管理由规范化、法制化来取代人治;再次,通过实行财税优惠、建立信息交流平台、提供社会培训资源等方式,帮助商会提升自我服务能力,解决会员利益难以满足的现状;最后,通过教育机构培养专门的管理人才输入商会组织队伍,并加大商会领导及现职工作人员的培训力度,帮助商会培养管理与发展所需的专业人才,改变人才缺乏的困境。
    注释:
    ①葛明:《深圳市改革社会组织双重管理体制初探》,载于《社团管理研究》2008年第11期。
    ②“政府失灵”也称“政府缺陷”、“公共失灵”或“政府干预失效”,是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时,存在自身无法克服或基本难以的克服的缺陷而导致其制定的公共政策和提供的公共产品难以达到其理论上的应然状态的情形。(参见鲁篱:《行业协会经济自治权研究》,法律出版社2003年版,第32页。)
    ③(12)(30)(33)(34)(39)(40)魏静:《商会法律制度研究——以商会自治为视角》,法律出版社2012年版,第24-29、36、159、164、165、154-157、157页。
    ④“市场失灵”是指由于市场自身所存在的无法克服的局限性,导致市场运行失衡,从而失去其优化资源配置的作用,并进而降低经济效率。(参见魏静:《商会法律制度研究——以商会自治为视角》,法律出版社2012年版,第26页。)
    ⑤吴敬琏:《行业协会、商会的核心问题是回归本性》,载于《中国商人》2012年第10期。
    ⑥⑦⑩《国务院机构改革和职能转变方案》(党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过),《人民日报》,2013年03月15日。
    ⑧⑨(25)(26)(28)资料来源:郁建兴、周俊、何宾、沈永东于2013年10月27日中国民间商会论坛发表的《迎接行业协会商会发展的大时代——后双重管理体制时代的行业协会商会发展》主题演讲。
    (11)张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1996年版,第4页。
    (13)“非合作博弈”指每个参与者都是独立地从个人理性出发,选择那些使自己利益最大化的行动或者对策的博弈类型。非合作博弈强调个人理性和个人最优决策,其结果可能是有效率的,也可能是无效率的。(参见中国社会科学院经济研究所:《现代经济词典》,凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版,第233页。)
    (14)“纳什均衡”指博弈中,一组最优策略的组合,即在给定其他参与者的策略的条件下,每个参与者都采取他所能采取的最优策略。(参见中国社会科学院经济研究所:《现代经济词典》,凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版,第709页。)
    (15)李建琴、王诗宗:《民间商会与地方政府:权力博弈、互动机制与现实局限》,载于《中共浙江省委党校学报》2005年第5期。
    (16)“零和博弈”是一种博弈类型,指博弈参与者得到的与支付的总和为零,即参与者中一些人的所得刚好就是另一些人的所失。(参见中国社会科学院经济研究所:《现代经济词典》,凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版,第664页。)
    (17)“合作博弈”指参与者能够联合,达成一个具有约束力且可强制执行的协议的博弈类型。合作博弈强调的是集体理性,强调效率、公正、公平。(参见中国社会科学院经济研究所:《现代经济词典》,凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版,第424页。)
    (18)(24)资料来源:宋晓清于2013年10月27日中国民间商会论坛发表的《中国社团管理体制新格局下商会行业协会的治理悖论及其破解路径》主题演讲。
    (19)余晖、贾西津、潘光军:《行业协会:为何难走到前台》,载于《中国改革》2002年第6期。
    (20)(29)资料来源:黎军、叶卫平于2013年10月27日中国民间商会论坛发表的《直接登记制下的社会组织行政监管研究》主题演讲。
    (21)吴敬琏:《路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论》,载于《改革》1995年第57期。
    (22)吴敬琏:《商会的定位及其自身治理》,载于《中国改革》2006年第10期。
    (23)这个概念是由德国政治和经济学家R. 米歇尔斯提出的。它的基本含义是:任何社会组织和团体,任何政治机构和权力形式,都会为了加强自己的控制和提高工作效率而一步一步把最高权力集中于少数领袖人物手中,进而使他们丧失在最初形成时期所具有的民主精神,最终演变为进行寡头统治的实体。(参见中国社会科学院文献情报中心:《社会科学新辞典》,重庆出版社1988年版,第253页。)
    (27)杨明波:《湖南省行业协会发展情况的调查》,载于《社团管理研究》2009年第2期。
    (31)黎军:《基于法治的自治——行业自治规范的实证研究》,载于《法学争鸣》2006年第4期。
    (32)黎军:《论司法对行业自治的介入》,载于《中国法学》2006年第4期。
    (35)张静:《法团主义》,中国社会科学出版社1998年版,第83页。
    (36)冯巨章:《政府对商会发展的管制及其改革取向》,载于《理论月刊》2009年第9期。
    (37)郁建兴、宋晓清:《商会组织治理的新分析框架及其应用》,载于《中国行政管理》2009年第4期。
    (38)顾昕:《公民社会发展的法团主义之道——能促型国家与国家和社会的相互增权》,载于《浙江学刊》2004年第6期。

    【英文标题】Institutional Change and Transformation of the Governance of Chamber of Commerce

    【作者简介】袁方成(1978- ),男,湖北武汉人,华中师范大学政治学研究院副教授,中国商会发展协同创新中心研究员,硕士生导师,中央编译局博士后,主要从事中外政治制度和地方治理研究;陈印静(1990- ),女,福建南安人,华中师范大学政治学研究院硕士研究生,中国商会发展协同创新中心研究助理,主要从事中外政治制度和地方治理研究。

    来源:《社会主义研究》

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